[b]Кабмин Азербайджана не смог стать локомотивом экономических реформ[/b] - АНАЛИТИКА

Как сообщалось, согласно распоряжению Президента Азербайджана №2212 «О внесении изменений в Конституцию Азербайджанской Республики» от 18 июля, для вынесения заключения проект Акта референдума Азербайджанской Республики был направлен в Конституционный суд и одновременно напечатан в СМИ.

После внесения Конституционным судом некоторых изменений в текст проекта Акта референдума, распоряжением Президента №2241 от 26 июля 2016 года проект Акта референдума был вынесен на общенародное голосование (референдум), которое назначено на 26 сентября 2016 года.

Напомним, вместе с нынешним Актом референдума в Конституцию, принятую в ноябре 1995 года, поправки вносились дважды - после референдумов 24 августа 2002 года (31 изменение в 22 статьи) и 18 марта 2009 года (41 изменение в 29 статей).

Нынешний Акт референдума состоит из 29 пунктов.

В целом, изменения преследуют цель закрепления успехов, достигнутых в результате проведения социально-экономических, правовых реформ, усиление правовых основ их соблюдения путем непосредственного указания в основном законе страны. Как и было раньше, в процессе разработки нынешних изменений также был учтен опыт передовых стран. В качестве целей определены обеспечение устойчивости присущего Азербайджану пути развития, правильный выбор для страны более успешной модели управления. Основная задача – укрепление фундамента стабильного государственного строительства и его защита от незаконного вмешательства.

 В целом, изменения, выставленные на референдум, можно разделить на 3 блока:

Первый блок охватывает институциональные изменения в структуре исполнительной власти.

Второй блок связан с терминологическими уточнениями в тексте Конституции.

Третий блок же, который охватывает большинство изменений, касается вопросов укрепления обеспечения прав и свобод человека.

Институциональные изменения в структуре исполнительной власти предполагают создание нового института – института вице-президентов, которые будут назначаться Президентом страны.

С началом проведения коренных экономических реформ в последние годы в стране необходимость создания такого института стала еще более очевидной.

Известно, что все реформы были инициированы или начаты Президентом страны. Поэтому возникают вопросы в связи с ролью и функциями Кабинета Министров в реализации реформ.

Дело не в том, эффективна ли деятельность Кабинета Министров, а в институциональной сути этого органа, который по своей природе не обладает возможностями принятия быстрых и радикальных мер.

Система полупрезидентского управления, которая наряду с властью президента предполагает существование в качестве независимого органа исполнительной власти Кабинета Министров, как и в других бывших союзных республиках, осталась в наследство от СССР, где эта модель управления была применена в 80-х годах прошлого века Михаилом Горбачевым. По его мнению, в условиях спада, развала экономики ответственность должен нести Кабинет Министров, тем самым президент СССР сбрасывал с себя ответственность за экономическую неразбериху и голод в Советском Союзе.

В настоящий момент в Азербайджане совсем иная ситуация. Радикальные экономические реформы в стране были выдвинуты именно Президентом, который готов взять на себя ответственность за их реализацию.

Механизм принятия решений коллегиальным органом - Кабинетом Министров сложный. До подписания премьер-министром каждое решение Кабинета Министров должно быть визировано его членами. В итоге в ряде случаев принятие важных решений затягивается на годы, и именно поэтому Кабинет Министров не смог стать локомотивом экономических реформ в стране.

Учреждение института вице-президента позволит держать под контролем исполнение соответствующих указов и распоряжений Президента, а также проводить экономические реформы на более квалифицированном уровне.

Надо отметить, что эти положения, предполагающие внесение изменений в структуре ветви исполнительной власти, не только не касаются статуса других ветвей власти, а даже, не предоставляя дополнительных полномочий вице-президенту в период нахождения Президента у власти, не наносит ущерба превосходству Кабинета Министров. Другими словами, вносить изменения во вторую часть 114 статьи (Кабинет Министров Азербайджанской Республики является вышестоящим органом исполнительной власти Президента Азербайджанской Республики) не предполагается.

Конституция страны и изменения в нее, обычно, принимаются, учитывая общественно-политические, социальные, экономические и другие значимые реалии, а также факторы будущего развития.

Занявшая достойное место на международной арене в период независимости экономика Азербайджана, более тесно интегрировав в мировую экономику, наряду с использованием интенсивного сотрудничества, постепенно стала более чувствительной к глобальным экономическим воздействиям. Меньше чем за последние 20 лет произошедшие в мировой экономике финансовые кризисы, а также необходимость диверсификации экономики для развития ненефтяного сектора в стране в условиях глобализации в большинстве случаев делают необходимым проведение радикальных мероприятий в этой сфере и принятие быстрых решений, выдвижение на передний план лиц, которые возьмут на себя ответственность за эти решения.

Опыт борьбы с такими кризисами и их последствиями еще раз наглядно показывает, что именно страны, обладающие системой государственного управления, которая дает возможность принять быстрые, а иногда решительные меры, преодолели кризис без потерь или с меньшими потерями.

Предложенные к той части Конституции изменения также исходят из этих реалий, в то же время они направлены на обеспечение укрепления и сохранения позиции нашей страны, которую она занимает в мировой экономике.

В настоящий момент согласно 1 части 105-й статьи Конституции, в случае досрочного ухода президента с должности в течение трех месяцев проводятся внеочередные выборы президента Азербайджанской Республики. В этом случае до избрания нового главы государства полномочия президента переходят к премьер-министру.

Согласно 1 части 105-й статьи Конституции, при досрочном уходе президента с должности в течение трех месяцев проводятся внеочередные выборы президента Азербайджанской Республики. В Избирательном же Кодексе проведение очередных выборов президента предполагается в течение 60 дней. В таком случае проведение внеочередных выборов президента в течение 3 месяцев необъяснимо.

Согласно проекту, когда глава государства не может исполнять свои обязанности, полномочия президента Азербайджанской Республики исполняет первый вице-президент, которого лично назначает Президент страны. Полномочия других вице-президентов не вытекают из Конституции. В установленной Президентом Азербайджанской Республики последовательности вице-президент Азербайджанской Республики считается наделенным статусом первого вице-президента и исполняет полномочия Президента. Несомненно, все эти лица должны иметь управленческие и организаторские способности, должны быть готовы представлять страну, понимать геополитическую ситуацию и иметь качества, позволяющие определить внешнеполитическую линию государства. 24 (106-1 статья) и 25 (108-1 статья) статьи проекта даны в соответствии со статьями 123 и 108 Конституции. Как видно, неприкосновенность вице-президента приравнивается не к неприкосновенности Президента страны, которая отмечена в статье 106 Конституции, а к неприкосновенности именно премьер-министра.

Обеспечение первого вице-президента Азербайджанской Республики и его семьи осуществляется за счет государства. Безопасность первого вице-президента Азербайджанской Республики и его семьи обеспечивается специальными службами охраны.

Обобщая вышесказанное можно прийти к такому выводу, что согласно указанным изменениям, институт вице-президента, не нанося вреда принципам раздела власти, не прикасаясь статуса премьер-министра, в период нахождения Президента страны у власти служит организации проведения более совершенной формы управления внутри Администрации Президента.

Для реализации государственной власти, в первую очередь исполнительной власти, с целью привлечения высокообразованных, молодых управленцев (менеджеров) предлагается убрать из Конституции возрастное ограничение для этих или других должностей. Так, в настоящий момент только лица старше 30 лет могут стать членами Кабинета Министров. Например, по Конституции Франции, возрастной ценз определяется достижением лица совершеннолетия.

В Азербайджанской Конституции не предполагается принятие мер, в случае невозможности выполнения парламентом обязанностей, вытекающих из Конституции. Можно привести много примеров невозможности выполнения парламентом полномочий, вытекающих из Конституции. Например, в 2009 году с целью обеспечения прозрачности деятельности судов Президент страны представил в парламент законопроект «Об издании решений судов», предполагающий издание всех решений судов на интернет странице. Согласно 4 части 96 статьи Конституции, проекты законов или постановлений, представленные в порядке законодательной инициативы Президентом Азербайджанской Республики, ставятся на голосование в Милли Меджлисе Азербайджанской Республики в течение двух месяцев. Однако этот законопроект не был ни рассмотрен, ни отвергнут.

В предложенных изменениях предполагается предоставление Президенту страны полномочий распустить парламент в следующих исключительных случаях:

Если один и тот же созыв Милли Меджлиса Азербайджанской Республики дважды в течение года выразит недоверие Кабинету Министров Азербайджанской Республики или не назначит в установленный законом срок после двукратного представления Президентом Азербайджанской Республики необходимое число кандидатов для коллегиальной деятельности Конституционного суда Азербайджанской Республики, Верховного суда Азербайджанской Республики и Правления Центрального банка Азербайджанской Республики, а также по неустранимым причинам не выполняет свои обязанности, указанные в статьях 94 и 95, частях II (проекты законов или постановлений, представленные на рассмотрение Милли Меджлиса Азербайджанской Республики в порядке законодательной инициативы Президентом Азербайджанской Республики, Верховным Судом Азербайджанской Республики, 40 тысячами граждан Азербайджанской Республики, обладающими избирательным правом, Прокуратурой Азербайджанской Республики и Али Меджлисом Нахчыванской Автономной Республики, выносятся на обсуждение и ставятся на голосование в представленном виде), III (изменения в такие проекты законов или постановлений могут вноситься с согласия субъекта, пользующегося правом законодательной инициативы), IV (проекты законов или постановлений, представленные в порядке законодательной инициативы Президентом Азербайджанской Республики, Верховным Судом Азербайджанской Республики, 40 тысячами граждан Азербайджанской Республики, обладающими избирательным правом, Прокуратурой Азербайджанской Республики или Али Меджлисом Нахчыванской Автономной Республики, ставятся на голосование в Милли Меджлисе Азербайджанской Республики в течение двух месяцев) и V (этот срок составляет 20 дней, если Президентом Азербайджанской Республики, Верховным Судом Азербайджанской Республики, Прокуратурой Азербайджанской Республики или Али Меджлисом Нахчыванской Автономной Республики проект закона или постановления объявлен срочным) статьи 96, статье 97 (законы представляются Президенту Азербайджанской Республики на подпись в течение 14 дней со дня их принятия, законопроект, объявленный срочным, представляется Президенту Азербайджанской Республики на подпись в течение 24 часов со дня его принятия) настоящей Конституции, Президент Азербайджанской Республики распускает Милли Меджлис Азербайджанской Республики.

Возможность роспуска главой государства парламента имеется во многих странах. Например, в конституциях стран Западной Европы Франции, Италии и Германии, а Восточной Европы Чехии и Венгрии предполагаются основы и механизмы роспуска парламента.

Институциональные реформы коснулись также структуры вооруженных сил.

Согласно I и III частям 9-ой статьи Конституции Азербайджанской Республики, Азербайджанская Республика с целью обеспечения своей безопасности создает Вооруженные Силы и другие вооруженные формирования. Президент Азербайджанской Республики является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Азербайджанской Республики.

Сейчас не зафиксированы такие полномочия Президента Азербайджанской Республики, которые позволяют, будучи Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, в отличие от офицеров Азербайджанской армии, давать непосредственные указы командованию Национальной гвардии, Внутренних войск и в общем офицерам вооруженных формирований. В таком случае, это право главы государства о других вооруженных формированиях остается в Конституции неопределенным и иные вооруженные формирования – пограничные войска, внутренние войска, Национальная гвардия подчиняются Президенту Азербайджанской Республики, как главе Верховной исполнительной власти.

Предлагаемая новая редакция этот статьи предполагает, что Вооруженные Силы будут состоять из Азербайджанской армии и других вооруженных формирований. Таким образом, Президент Азербайджанской Республики также будет Верховным Главнокомандующим вооруженных формирований, что соответствует стандартам НАТО.

Изменение во II части 36-й статьи Конституции исходит из изменений, внесенных в 9-ю статью.

Нижеследующие изменения касаются терминологии, используемой в Конституции.

Например, в статье 25 (Право на равенство), определяющей запрет на ограничение  равенства прав и свобод каждого, независимо от расы, национальности, религии, языка, пола, происхождения, имущественного положения, служебного положения, убеждений, принадлежности к политическим партиям, профсоюзным и другим общественным объединениям, а также ограничений прав и свобод человека и гражданина, исходя из расовой, национальной, религиозной, языковой принадлежности, принадлежности к полу, происхождения, убеждений, политической и социальной принадлежности, предлагается заменить слово «национальности» словами «этнической принадлежности», и слово «национальной» - словом «этнической».

Это изменение исходит из того, что термин «национальный» в международном праве используется как эквивалент слова «государственный». В международном праве слово «нация» означает организованный в форме государства народ. Этот термин используется в названии Организации объединенных наций именно в данном значении.

Множество изменений, которые предлагается внести в Конституцию, связаны с правами человека. В 24-ю статью (Основной принцип прав и свобод человека и гражданина) предлагается внести дополнение о человеческом достоинстве.

Этот принцип также развивается в нижеследующих пунктах проекта Акта о референдуме.

68-ю статью (Право требовать возмещения ущерба) предлагается дополнить частями I и IV следующего содержания:

«I. Каждый имеет право на достойное обращение в отношении себя со стороны государственных органов, исключающее произвол».

«IV. Государство вместе с государственными служащими несут гражданскую ответственность за ущерб, причиненный правам и свободам человека в результате противозаконных действий и бездействия государственных служащих, и нарушение их гарантии».

С целью применения аналогичного положения к муниципалитетам, предлагается дополнить Конституцию 1461 статьей следующего содержания:

«Статья 1461 . Ответственность муниципалитетов

Муниципалитеты вместе с муниципальными служащими несут гражданскую ответственность за ущерб, причиненный правам и свободам человека в результате противозаконных действий и бездействия муниципальных служащих, и нарушение их гарантий».

В связи с этим, необходимо принять во внимание что, опираясь на статью №1100 Гражданского кодекса Азербайджанской Республики, вред, причиненный физическому или юридическому лицу государственными и органами самоуправлениями, а также действия или бездействие уполномоченных лиц, в том числе в результате принятия актов, противоречащих закону, должны возмещаться со стороны государственных органов или муниципалитетом.

Как видим, материальная ответственность в возмещении ущерба причиненного физическому или юридическому лицу в результате противоправных действий или же бездействия сотрудников государственных органов (служб) находит своё подтверждение в законодательстве.

В это же время, в статье №1101 Гражданского кодекса указывается, что ущерб, причиненный  незаконным арестом, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконный выбор меры пресечения как арест или ограничение на перемещение и выезд за границу совершенное в нарушение норм процессуального кодекса сотрудниками следственных служб, прокуратуры и суда вне зависимости от степени их  вины, полностью возмещается в установленном порядке предусмотренным законодательством Азербайджанской Республики, и также, если причиненный ущерб был нанесен не в результате вышеуказанных причин, он возмещается в предусмотренном законом порядке.

В связи с указанным, правила возмещения ущерба детально регулируются Законом Азербайджанской Республики «О возмещении ущерба, причиненного физическим лицам в результате незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда».

Таким образом, гражданская ответственность за ущерб, нанесенный правам и свободам людей в результате незаконных действий и бездействия государственных служащих и нарушение гарантии обеспечения их прав, еще больше укрепляется Конституцией, обладающей в стране самой высокой юридической силой, и это не исключает ответственность за незаконные действия (бездействие) госслужащих, в том числе уголовную ответственность.

Дополнение 25-й статьи частью VI содержания  «Лица с ограниченными возможностями здоровья пользуются всеми правами и несут обязанности, закрепленные в настоящей Конституции, за исключением прав и обязанностей, осуществление которых осложняется в силу их ограниченных возможностей», предлагает определение на конституционном уровне особенностей юридического статуса лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Впервые предлагается подчеркнуть в Конституции социальную функцию права на собственность и с этой целью дополнить 29-ю статью (Право на собственность) частями V и VI следующего содержания:

«V. Частная собственность влечет социальные обязательства.

VI. В целях социальной справедливости и рационального использования земель право собственности на землю может быть ограничено законом».

Для усиления защиты права на неприкосновенность частной жизни 32-ю статью Конституции (Право на личную неприкосновенность) предлагается дополнить частями VI, VII и VIII следующего содержания:

«VI. За исключением случаев, установленных законом, вход в информационные ресурсы, ведущиеся в электронной форме или на бумаге, в целях получения данных о третьих лицах запрещается.

VII. За исключением случаев, когда лицо, которого касаются данные, открыто выражает согласие с этим, обработки статистических данных анонимного характера с условием недопущения дискриминации и допускаемых законом иных случаев, информационные технологии не могут быть использованы для разглашения данных о личной жизни, в том числе относительно убеждений, религиозной и этнической принадлежности.

VIII. Круг индивидуальных данных, а также условия их обработки, сбора, передачи, использования и охраны устанавливаются законом».

Нужно отметить, что один из самых актуальных и основных вопросов в сфере обеспечения права на личную неприкосновенность связан с защитой собранной, обработанной и переданной частной информации о личной и семейной жизни людей.

С этой точки зрения, для урегулирования отношений, связанных с защитой частной информации, 11 мая 2010 года был принят Закон Азербайджанской Республики «О персональных данных».

Этот Закон определяет ответственность за защиту персональных данных с момента их сбора, защиту данной информации собственниками и операторами, а также пользователями, обладающими доступом к данной информации, в соответствии с требованиями законодательства.

Привлечение к ответственности лиц, нарушивших требования законодательства в сфере защиты персональных данных, в установленном порядке также регулируется законодательством.

Например, в 30-й главе Уголовного кодекса Азербайджанской Республики о киберпреступлениях, определяется ответственность за незаконный вход в компьютерную  систему, а также незаконный перехват компьютерных данных. Кроме того, в 156 статье УК незаконный сбор, распространение, продажа или передача другому лицу сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, отражающих эти сведения документов, видео и фотоматериалов, голосовых записей, определяется как состав преступления.

В изменении в 36-ю статью Конституции (Право на забастовку), за исключением определенных законодательством случаев, предлагается запретить локаут (объявление о временной приостановке деятельности предприятия работодателем или собственником в целях предотвращения незаконных и необоснованных забастовок, проводимых во время коллективных трудовых споров с целью нарушить его права и интересы, при выдвижении коллективных требований, выполнение которых не соответствует производственным, экономическим, финансовым возможностям работодателя).

Следует отметить, что в данный момент в статье 284 Трудового кодекса, определены достаточно ограниченные случаи объявления локаута работодателем. 285-я статья этого кодекса отражает защиту прав работников в случаях объявления локаута работодателем и представляет рассмотрение судом на основе обращения работников объявления законным и обоснования локаута.

Это право отображено в Социальной Европейской Хартии от 3 мая 1996 года.

Так что, соответственно  4-му  пункту  6-ой статьи этой  Хартии при столкновении интересов работников и работодателя при условии соблюдения условий заключенного предварительно коллективного договора, признается право коллективной деятельности, в том числе право на отпуск.

В международной практике присутствуют положения о возможности использования прав работников в случае локаута.

Предлагается внести изменения в III часть 47–ой статьи Конституции (Свобода слова и мысли)  с целью расширения запрета на агитацию и пропаганду разжигания вражды по расовым, национальным, религиозным и социальным критериям, в том числе запрет на  агитацию и пропаганду вражды и розни по каким либо другим признакам.

Надо принять во внимание, что действия  по агитации и пропаганде вражды и неприязни по критериям, отображенным в III части 47-ой статьи Конституции могут включать в себя и другие критерии: по языковой, социально-политической, половой принадлежности.

С этой точки зрения предложения внести это изменение в Конституцию даст возможность воспрепятствовать уклонению от правосудия лиц, обвиненных в вышеуказанных действиях, а также существенно расширить рамки действующего законодательства.

Предлагается обусловить право на свободу собраний, которое гарантируется II частью 49 статьи Конституции, условиями соблюдений общественных правил и порядка.

Ограничения, наложенные на свободу собраний, проистекают из Европейской Конвенции  «О защите прав человека и основных свобод».

Предлагается определить случаи утери гражданства, широко распространенные в международном праве, в том числе и в Европейской Конвенции 1997 года (О гражданстве) в 53 статье Конституции.

Предлагаемые исключения присутствуют во многих странах, существуют прецеденты в международном праве (к примеру, статья 7-ая Европейской Конвенции «О гражданстве»).

В I части 57 статьи  Конституции предлагается применить ограничения на право коллективных жалоб для военнослужащих. Так как, коллективную жалобу личного состава на командира, нельзя интерпретировать как восстание или захват. Но это считается нарушением военного устава. Такие ограничения существуют во многих странах (к примеру, в Германии и Испании).

Статья 58 (Право на объединение) Конституции запрещает объединения, преследующие цель насильственно свергнуть законную государственную власть на всей территории Азербайджанской Республики или в какой-либо ее части. В изменении в IV части этой статьи также предлагается запретить объединения, преследующие другие цели, считающиеся преступлением, или использующие преступные методы. Такой запрет также встречается в конституциях Германии и других стран.

Предлагается в 59 статье Конституции ограничить вмешательство государства в урегулирование только государственных интересов в сфере предпринимательства,   определение проведения в жизнь поправок об охране здоровья и жизни гражданина, вмешательство государства в свободное предпринимательство.

На данный момент 60 статья Конституции гласит о принципах защиты прав человека только в судебном порядке, умалчивая о возможности защиты в административном порядке.

В 2005 году был принят закон Азербайджанской Республики о «Административном взыскании» и идет постоянное развитие практики защиты прав человека в административном порядке. В нынешнем году с целью увеличить эффективность рассмотрения жалоб граждан, указом президента были созданы Апелляционные советы во всех органах исполнительной власти, в том числе и при Президентском Аппарате.

С этой точки зрения предлагается подача 60-той статьи с изменением названия и содержания (Судебное обеспечение свобод и прав) в нижеследующей редакции:

«Статья 60. Административная и судебная гарантия прав и свобод.

I. Каждому гарантируются защита его прав и свобод в административном порядке и суде.

II. Каждый обладает правом на непредвзятый подход к своему делу и рассмотрение данного дела в разумный срок в административном производстве и судебном процессе.

III. Каждый обладает правом быть выслушанным в административном производстве и судебном процессе.

IV. Каждый может обжаловать в административном порядке и в суде действия и бездействие государственных органов, политических партий, юридических лиц, муниципалитетов и должностных лиц»

С целью запрета чрезвычайных ограничений прав и свобод, предлагается внесение  положения, содержание которого приводится ниже, во II часть 71-ой статьи Конституции:

«Ограничение прав и свобод должно быть пропорционально ожидаемому государством результату».

В руководствуясь  реалиями 3-х годичных выборов каждые 5 лет, изменения, внесенные в 101-ю статью Конституции, предлагают увеличить срок полномочий Президента Азербайджанской республики с 5-ти  до 7-ми лет. Такая практика существует и в других странах (в итальянской конституции – 7 лет, до 2000 года во французской Конституции – 7 лет, в австрийской и финской конституциях – 6 лет).

Аналитическое бюро АПА

• В Москве состоялась встреча один на один Ильхама Алиева и Владимира Путина-ВИДЕО
• В Азербайджане расширяется классификация госорганов
• Лавров: США пытаются подорвать реализацию договоренностей между Арменией и Азербайджаном